Местното самоуправление и бюджетна автономия – условие за съвременна пазарна икономика
Целта на настоящата разработка е да обоснове теоретично необходимостта от местно самоуправление и да изведе обективните критерии за неговото съществуване, а също така да посочи отчасти пътя за неговото осъществяване. Затова безспорно някои от разсъжденията в него могат да изглеждат тривиални, но те са предизвикани от необходимостта да се изяснят основни теоретични постановки за все още сравнително бедната управленческа практика.
Основният проблем, възникващ при разглеждането на взаимотношенията между различните структурни равнища на държавната власт ( местна и централна) е степента на самостоятелност на по-долното равнище по отношение на по-горното и съответно икономическата и политическата целесъобразност на тази самостоятелност. За да анализираме тези взаимоотношения първо трябва да опреледелим понятието бюджетна автономия в неговата пълнота, за да можем да определим и степента на бюджетна автономност на местните органи на власт.
Приемаме за аксиома, че в основата на автономността (самоуправлението) е реалната финансова самостоятелност. Също така допускаме, че степента на политическа самостоятелност на местните органи на власт в Република България, закрепена в (ЗМСМА) е достатъчна и промените по посока на по-голяма политическа свобода без увеличение на финасовата такава е безпредметно и не води до някакво реално развитие на местното самоуправление. Това допускане не е напълно условно и има известно основание във факта, че на фона на европейските държави България поне формално се приравнява по някои показатели с Австрия и е близко до Швейцария, която е безпорен първенец. За тези страни са характерни преките избори за органи на местна власт както и широкото приложение и поле на действие на референдумите. На другия край на скалата може да бъде дадена за пример Холандия, в която кметът на общината се назначава, а референдумите имат само консултативен характер. Важно е да се подчертае неслучайния факт за процента на държавните субсидии в бюджета на общините в тези страни. Ако при Австрия той е само 11%, а при Швейцария 10%, то при Холандия той достига 92 %. Очевидна е корелацията между политическата самостоятелност и финасовата автономност на бюджетите.
Естествено, гореспоменатият показател в никакъв случай не е абсолютен, тъй като обратната корелация субсидия-самостоятелност не е твърда, нито достатъчна като гаранция относно възможността за вземане на самостоятелни решения. Като пример България формално се приближава по този показател до средноевропейските норми, но както ще видим по-долу реалната възможност за вземане на решения е много по-ниска.
Тук е важно да отбележим, че за пазарната икономика (без случаите на авторитарни и тоталитарни режими) степента на местна автономия не е показател за демократичността на държавата. То е по-скоро следствие на исторически сложили се обстоятелства в развитието на държавността на европейските страни. Гъстата населеност на Европа, хилядолетните борби за преразпределение на икономическите пространства са наложили отпечатък върху европейската традиция, силно отличаваща се от американската. Например, в някои северноамерикански щати политическата самостоятелност на общините е до степен те сами да определят формата на органите си на управление и техните пълномощия, нещо което в Европа се определя от държавата.
Връщайки се към бюджетната автономия и нейните граници ще предложим работно определение на нейната максимално възможна величина за една местна териториална единица като част от по-голямата държавна структура.
Пълна автономност на бюджета на съответната териториална единица (община) би означавало :
а) собствени приходи, определени по вид, размер и начин на
събиране от местния орган на властта и покриващи разходите
за всички основни общински дейности
б) разходване на бюджета по приоритети, определени изцяло от
местния орган на властта
в) липса на взаимоотношения във вид на субсидии, помощи и др.
с бюджета на по-горната териториална единица
г) самостоятелно боравене с финансови инструменти
д) преотстъпване на по-голяма или по-малка част на вземанията
на територията на общината или регулярни отчисления в посока
на по-горестоящите структури (правителството) за
предоставяне на услуги, които са извън възможностите на
териториалната еденица - община (като вътрешна и външна
сигурност, транспортна инфраструктура, държавен контрол за
качество и др.)
Ако последната характеристика отпадне, то териториалната структура би придобила пълна автономност и суверенитет, приравняващ я към самостоятелна държава, за което би й липсвала само собствена парична единица.
Така изложените критерии описват вариант на пълна бюджетна автономност на местна структура на властта. Ако априори приемем, че е възможна, то възниква въпросът доколко тя е икономически ефективна. Дали пълната централизация и липсата на каквато и да е автономия не е по-ефективна? За да отговорим на този въпрос би трябвало да сравним чистия случай на бюджетна автономия и липсата на такава. Това изисква обаче да определим критериите, по които ще сравним икономическата ефективност в двата случая.
Критерите, които предлагаме за определяне на икономическата целесъобразност на дадена административно-териториална единица (община), част от държавната структура са :
а) степента на ефективност на събиране на вземанията от
физическите и юридическите лица на територията на общината
(поставяме този критерий на първо място защото проблемите на
фиска в крайна сметка винаги са били първостепенни за
управлението поради определящата им роля за решаване на
всички останали задачи)
б) възможностите за стимулиране на икономическите субекти на
дадена територия и степента на заинтересованост на органите
на управление да развиват местната икономика (от чисто икономическа гледна точка това е основен въпрос, макар в управленската дейност той да минава на заден план, като също така априори се подценява потенциала на общинските структури в това отношение)
в) възможността за самостоятелна издръжка на основните жизнени
дейности в общината
г) възможността за ефективно изпълнение на социални и
преразпределителни функции
д) възможността за контрол от страна на избирателите и
представителните органи върху дейността на икономическите
субекти и административните структури
е) възможността за ефективно изпълнение на прехвърлените от
държавата към териториалните единици функции
Да се спрем накратко на всеки от предложените критерии.
Теоретично погледнато ако не се взима под внимание субективния фактор не би трябвало да има съществена разлика от това дали местният орган на самоуправление или директно държавата чрез своите структури събира вземанията на територията на дадена община. Икономически важно би било само да се скъси пътя от данъкоплатеца до крайния разпоредител на средствата. От тази гледна точка би било най-целесъобразно общините чрез своите поделения да събират тези вземания. Тук действието на субективния фактор влия поне в две направления върху тези отношения.
Първо, органът, събиращ тези плащания и разпределящ ги в съответните равнища на власт е в изгодно положение да забави преводите, като по този начин реализира неправомерна печалба за сметка на другите равнища. Това е една от основните причини още 1991 година данъчните органи да се централизират и да се "преточват" основните ресурси на държавата през центъра. Това за съжаление бе направено с цел да се използват именно горепосочените "възможности" от министерството на финансите и респ. правителството.
Второ, не винаги по-ниското равнище на управление е заинтересовано да събира всички вземания особено когато те значително превишават бюджетните му нужди. Ръководствата на общини като Гълъбово, Козлодуй, Пирдоп и др., които само от общинския данък върху печалбата на предприятията на тяхна територия изпълняват приходната част на бюджета си, не биха имали интереса да са твърде настоятелни за другите вземания от предприятието-благодетел.
Изводът е, че най-подходящо е двете равнища на власт да имат собствени данъчни служби, които да събират частта от вземанията, предназначена за тях. Това би подобрило и контрола върху данъчната администрация, тъй като местната власт би имала постоянна актуална информация. В момента тя е в положението да не може да състави даже нормален проектобюджет поради липсата на такава. Решаването на проблема е в добре премереното разпределение на данъците между различните равнища на властта. На критерия за това разпределение ще се спрем в частта за общинските бюджети.
Що се отнася до възможностите за стимулиране на икономическите субекти на територията на общините веднага трябва да сложим следното ограничение - нецелесъобразно е да се предоставя правото на общините да влияят чрез данъчни лостове на стопански субекти, чиято дейност като територия и икономически резултати очевидно надхвърлят мащабите на същата. Безспорно точният критерий за това е трудно формулируем, но не и невъзможен. Противното би довело до неправомерно облагодетелстване за сметка на други общини или за сметка на държавата. Това би било и предпоставка за корупция на местните органи на власт.
Стимулирането на предприятията в рамките на общината може да става чрез иманентните на всяка община възможности - преференциите за закупуването или наемане на недвижими имоти, ползване на общинска струкура и др. Най-значителни стимули обаче си остават данъчните преференции. Не е препоръчително за условията в България събирането в полза на общините на "добавки" или "горници" към основните данъци, събирани от държавата. Това са данъци, които се налагат върху всички (вкл. големи и средни предприятия) и в крайна сметка би се стигнало до отрицателните ефекти, които посочихме по-горе. Такъв тип данъчно облагане е по-подходящ за страни с голяма територия и няколко йерархични звена на управление (провинции-региони-общини).
Това, което би дало ефект е на общините да се предостави правото да събират и определят данъчната ставка в заложените граници на данъците, налагани върху дребни производители. За съжаление по този въпрос освен, че няма ясни виждания сред политическия елит има и конституционни пречки, макар че последните могат да бъдат лесно отстранени при консенсус по въпроса.
Дейностите, описвани с критериите в точки "в", "г" и "д" като цяло са основната обшествено-политическа причина за съществуването на местните органи на власт. Централният проблем за изпълнението на критериите в точки "в" и "г" е липсата на ясно разграничение между общинското и държавно участие в дадена услуга. Величината на общинското участие би било обективно основание за отстояване на тезата за необходимостта от самостоятелно местно самоуправление или обратното при положение, че общинското участие в услугата е пренебрежимо малко.
Що се отнася до възможността за обществен контрол то на пръв поглед това не е икономически критерий. Но, историята е доказала, че в крайна сметка организацията на обществото дава категорично отражение върху икономиката макар и в по-далечна перспектива. В този смисъл ние стоим на позициите, че наличието на обществен контрол независимо от някои "неудобства" и разходи е в крайна сметка фактор за икономически просперитет.
Възможността за ефективно изпълнение на прехвърлени от държавата функции сме поставили като последен критерий, тъй като той е външен по отношение на една автономия. Подчертаваме, че в случая имаме предвид чисто държавни функции - военна отчетност, национални избори, някои социални плащания и др, чието администриране е прехвърлено на местния орган.
Разграничаването на чисто държавните от чисто общинските функции, както и частта на двете страни в условно казано "смесени" дейности е основен проблем на т.нар. местно самоуправление. Ако той бъде поставен правилно, то всички аргументи против бюджетната автономия стават безпредметни. Факт е, че при опитите да се реши проблема като пречка се явяват преди всичко интересите на централните ведомства и преди всичко на кабинета. Тези интереси не зависят от политическия цвят на съответния кабинет и се проявяват при всяко правителство. Като пример назначаването и определянето на заплатите на учителите е нещо, което би могло изцяло да бъде прерогатив на общината, която заедно с представителите на родителите е пряко заинтересована от качеството на обучението. Инспекторатите на МОНТ биха могли да се ограничат до определянето ценза на учителите и качеството на тяхната работа, като по този начин изпълнят държавната част в тази "смесена" дейност. Тя е "смесена", защото целия цикъл на обучение, който включва и подготовката на кадри за обучение не е във възможностите на една община. За това и държавната част от тази дейност включва и програмите за обучение. Тук бихме отбелязали, че в САЩ има общини, които са свободни да определят даже и последното, но според някои автори това е и причината за не твърде доброто равнище на средното образование в тази страна.
Безспорно е, че ако абсолютизираме проблема всяка една дейност може да се окачестви като смесена. Все пак закупуването на тръби за водопреносната мрежа на територията на общината (което по принцип е общинска дейност) е еднократен акт поне в рамките на достатъчно дълъг срок. Ако има държавно участие то е в държавното стандартизиране на продукцията. Но общината предварително е платила за тази услуга, отчислявайки за държавата част от своите приходи или допускайки същата да ги събира на нейна територия.
Що се отнася до услугата "учител", то тя е перманентна, което изисква и пермаментно участие във вид на контрол от страна на държавата. Казано с други думи участието на държавата в дейността "общинска водопроводна мрежа" е пренебрежимо малко и затова тя може да се приеме за "чисто" общинска. Докато участието на държавата в услугата "учител", имайки предвид, че обучението на същите е държавно", е много голямо. Затова тази дейност е смесена.
В много случаи държавата спекулира с тази "смесеност", твърдейки, че участието на страните е трудно определимо, а самата дейност е административно неделима. След което прави точно обратното - разделя администрирането като за себе си оставя назначаването на кадри и определянето на заплатите, а на общината прехвърля финансирането. Ведната трябва да отбележим, че бюджета на общините в крайна сметка зависи от държавата. Но на това ще се спрем по-долу.
Безспорно, в случая са очевидни интересите на висшата чиновническа прослойка в съответните министерства, която предпочита да запази властта над кадрите, а да се оттърве от отговорността за финасовото обезпечаване. Пример в това отношение е и положението в здравеопазването. Подобно на случая с образованието назначаването на медицинските управители става от структурите на министерството (без значение с конкурс или не), а издръжката на тези заведения е от общинските бюджети. Противоречието се подсилва и от това, че бившите регионални болници са прехвърлени също към общините по местонахождението си, а трябва да обслужват цели региони от няколко общини.
Нормалните отношения биха изисквали кадрите в общинските здравни заведения, както и тяхното финансиране да се определя от общините, а държавата да запази и развие системата за контрол върху професионалната дейност и квалификацията на кадрите. Регионалните болници трябва да преминат финасово и кадрово към държавата. Другият вариант прилаган в Европа (например във Финландия) е те да се обезпечават финансово от сдружения на общините, които обслужват, е приложим само ако се промени механизма на финансиране на общините.
Обобщението, което може да направим е, че "чисти" държавни или общински дейности са тези, в които участието на другата страна е от практическа гледна точка пренебрежимо малко или същото е предварително заплатено (както примера с водопроводните тръби). Смесени дейности са тези, в които държавата и общината имат участие като страна предоставяща или консумираща услугата. Степента на участие винаги е определима като също е възможно и задължително съответното разпределението във финансирането и управлението на тези дейности.
Относно възможностите на социалните и преразпределителните функции, то тук общините са предварително ограничени. В случая нямаме предвид организирането на детска градина или патронаж над възрастни жители, а регулярни дейности каквито са социалните помощи и борбата с бедността като цяло. Ако една община си постави за цел и даже регистрира осезаеми резултати в тази област, то тя веднага ще бъде поставена в неблагоприятно положение поради миграция на население към нея. За това тези функции трябва изцяло да бъдат държавни, като не е желателно да бъдат даже предоставени за администриране на общините, а още по-малко прокарвани през общинските бюджети. Достатъчно е общината да съставя списъци на рецепиентите. За съжаление обаче тази дейност в момента е прехвърлена на общините, които несправедливо поемат ударите на социалното недоволство от нередовните плащания.
Общият извод, който можем да направим дотук е, че местни структури на властта са необходими, защото чрез тях може по ефективно да се:
- събират част от данъците
- стимулира дребния бизнес
- наблюдава развитието на социалните проблеми
- поддържат малките инфраструктури
- осъществява обществен контрол върху органите на властта и
администрацията
Степента на ефективност зависи от степента на автономоност на управлението (финансово и административно) на "чистите" общински дейности и частта на общината в смесените дейности. Това означава обаче, че основният инструмент за управление - бюджета трябва да има реална автономност.
Какво е положението в момента?
Ако разглеждаме положението в България през призмата на предложените в първата част критерии за бюджетна автономия можем да констатираме следното :
а) от 1991 година общините нямат собствени данъчни структури;
собствените приходи от данъци и такси (със сумата от ДОД)
покриват едва 62% от разходите на общините (вж. проекта за
държавен бюджет за 1998 г.;
данък общ доход (а той е повече от 50% от данъчните приходи за
1998 г.) реално не може да се счита за общински, защото
даже когато по закон една част от него се предоставяше на
общините величината на тази част се определяше ежегодно от
правителството чрез закона за Държавния бюджет
б) разходването на бюджета в много малка част зависи от общините,
тъй като в някои години до 70 % в него са разходи за
образование и здравеопазване, които се администрират с
поредица от подзаконови актове, а общините както отбелязохме
нямат никакви реални права в тази област;
също така в закона за държавния бюджет се определят
задължителните приоритети за разходването на общинските
средства, нещо повече, даже и да разкрие допълнителни приходи
общината няма право да използват повече от 10 % от собствените
приходи за придобиване на дълготрайни активи
в) бюджетните субсидии от държавата не са нещо допълващо и
спорадично, а основна част от общинските финанси
без чието регулярно постъпление нормалното функциониране на
общините е невъзможно. Като допълнение трябва да кажем, че
методиката, по която се определят субсидиите всяка година се
предлага от правителството променена според неговите
виждания
г) боравенето с финансвони инсткрументи (облигации и други е
без практическо значение поради неразвитостта на тези
пазари)
Изводът, който може да се направи е, че въпреки приемането на няколко закона формално насочени за укрепване на местното самоуправление реално то е на много ниско ниво.
За да се промени принципно това положение би трябвало да се предприемат законодателно следните основни стъпки:
а) да се определят и остойностят на национално равнище
"чистите" общински дейности и частта на общината в смесените,
като се предостави управлението и финансирането на тези
дейности на общината
б) да се предоставят на общините като общински редица данъци,
чиято сума като приходи в общинския бюджет да е равна на
разходите по предходната точка; за целта трябва да се
възстановят общинските данъчни служби
За нагледност можем да посочим, че разходите на общините по проектобюджета за 1998 година са 1270 млрд.лв. От тях собствени приходи на общините са 835 млрд.лв., а държавната субсидия е 435 млрд.лв.
Да приемем съвсем условно, че всички разходи по този бюджет са "чисто " общински, каквото е изискването по точка "а" и едновременно с това са миминимизирани, което е факт. Тогава ако се следва предлаганата от нас схема със закон трябва да се определят данъци, които да се прехвърлят на общините и да внасят приходи в общинските бюджети в размер на 1270 млрд. лв. В случая целта е да се заместят държавните субсидии, което значи към досегашните приходи от 835 млрд.лв. да се прехвърлят данъци за около 435 млрд. лв. Добър вариант за това е останалата част от ДОД ( 500 млрд. лв. ) да се прехвърли на общините. Тъй като сумата надвишава с близо 75 млрд. необходимите приходи, то това позволява да се намали наполовина ставката на данък печалба за общините или да се прехвърли на държавата. Ставката на този данък в момента е 10 % , а приходите от него близо 193 млрд. лв.
Като следваща стъпка самият този данък може да бъде преобразуван като данък печалба върху дребните производства, чиято ставка да се определя от общините.
в) тъй като обективно не може са очаква равнопоставеност на
общините както по отношение на приходите, така и на
разходите, то безспорно трябва да има система за
изравняване
Тя може да бъде във вид на самостоятерен фонд, чиито бюджет се приема от парламента, а средствата се събират от вноски на общините и субсидия на държавата. Методиката по която фондът ще определя субсидиите или заемите за отделни общини трябва да бъде закрепена в закона за този фонд.
В заключение бихме подчертали, че предложените промени са възможни единствено при наличието на ясна държавническа воля и широк политически консенсус.
Литература:
1. Закон за държавния бюджет на Република България за 1997 г.
2. Закон за местните данъци и такси
3. Закон за общинските бюджети
4. Бюджетната политика на България в условията на прехода към пазарна
икономика
Николай Гълъбов
5. Структура и дейност на местните и регионалните власти в Европа
(информационен справочник на МТРС)
6. Децентрализация и укрепване на местното самоуправление в България
(група за икономическа политика KPMG-Peat Marwick)
7. State & Local Goverment
Ann O'M.Bowman, Richard C. Kearney
University of South Carolina
8. Finnish Local Goverment
The Associatian of Finnish Cities
9. Local administration in Central & Eastern Europe
UCEC